TRP
Sekali Lagi tentang Hak Komunal
20 Juli 2016 \\ \\ 382

Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala BPN Nomor 10/2016 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu terbit 21 Maret 2016.

Peraturan ini untuk menggantikan peraturan menteri terdahulu (Permen ATR/Kepala BPN Nomor 9/2015) karena dinilai menimbulkan perbedaan pemahaman. Hampir 90 persen substansi permen terdahulu dimuat kembali dalam permen ini, dengan penambahan dan perubahan.

Perlu diklarifikasi

Fokus permen adalah hak komunal (HK) atas tanah. Dalam lingkup hukum adat, dari keseluruhan hubungan hukum antara masyarakat hukum adat (MHA) dan wilayahnya, permen ini mengatur tentang hubungan hukum antara MHA dan tanahnya yang bersifat keperdataan (HK). Di luar lingkup hukum adat, HK dapat diberikan kepada masyarakat yang berada dalam suatu kawasan tertentu, yaitu kawasan hutan atau perkebunan (masyarakat tertentu).

Dalam permen ini ditambahkan aturan tentang pembatalan hak guna usaha (HGU), selain perubahan pengaturan terkait penetapan HK. Tiga hal perlu diklarifikasi, yakni terkait esensi HK yang berlaku bagi MHA dan masyarakat tertentu, pembatalan HGU, dan posisi permen.

Sifat keperdataan HK di kalangan MHA tampak dari ketentuan bahwa HK dapat dialihkan. HK juga didaftar dan diterbitkan sertifikatnya. HK untuk masyarakat tertentu tak dapat dialihkan, tetapi dapat diwariskan. Bagaimana mekanisme penetapan HK? Pengkajian terhadap data yuridis dan data fisik MHA/masyarakat tertentu dan tanahnya dilakukan oleh Tim IP4T tingkat kebupaten/kota atau provinsi sesuai letak tanah yang dimohon. Tim IP4T diketuai kepala kantor pertanahan (kakantah) atau kepala kantor wilayah (kakanwil), beranggotakan instansi terkait, pakar, perwakilan MHA/masyarakat tertentu dan LSM.

Hasil analisis Tim IP4T diserahkan kepada bupati/wali kota atau gubernur, ditindaklanjuti dengan penetapan bupati/wali kota atau gubernur. Surat keputusan (SK) bupati/wali kota atau gubernur tentang keberadaan MHA dan tanahnya disampaikan kepada kakantah atau kakanwil untuk ditetapkan dan didaftarkan HK-nya pada kantor pertanahan setempat (Pasal 18).

Terkait keberadaan masyarakat tertentu dan tanahnya, berdasarkan hasil analisis dan laporan Tim IP4T, bupati/wali kota atau gubernur merekomendasikan (bukan menetapkan) kepada kakantah/kakanwil untuk dapat diberikan HK-nya dan selanjutnya didaftarkan. Sertifikat HK untuk MHA dapat diberikan kepada seluruh MHA atau ketua MHA atas nama MHA; sertifikat HK untuk masyarakat tertentu dapat diberikan kepada masyarakat tertentu atau perwakilannya, pengurus koperasi, unit bagian dari desa, atau pimpinan kelompok masyarakat lainnya.

Dalam permen ini, SK bupati/wali kota atau gubernur terbatas pada pengukuhan keberadaan MHA dan tanahnya, sedangkan penetapan HK-nya kewenangan kakantah/kakanwil. Apakah ini tepat? Bagi MHA, HK itu hak yang sudah ada/melekat pada MHA dalam hubungan dengan tanahnya. SK bupati/wali kota atau gubernur itu bersifat declaratoir belaka, yakni mengukuhkan hubungan hukum berupa ”hak” yang sudah ada.

Jika konsepsi ini dipahami, maka tak diperlukan penetapan HK-nya oleh kakantah/kakanwil (bandingkan dengan Pasal 13 permen terdahulu). HK-nya didaftarkan berdasarkan SK bupati/wali kota atau gubernur pada kantor pertanahan setempat. Berbeda dengan penetapan HK atas nama masyarakat tertentu. Penetapan HK-nya oleh kakantah/kakanwil itu merupakan perbuatan hukum pemberian hak yang bersifat konstitutif atau menciptakan suatu hak.

Di samping permen ini, berlaku Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52/2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan MHA. Mekanisme pengakuan MHA dilakukan melalui tahapan identifikasi oleh bupati/wali kota melalui camat. Terhadap hasil identifikasi dilakukan verifikasi dan validasi oleh panitia MHA. Panitia MHA yang diketuai sekretaris daerah kabupaten/kota itu menyampaikan rekomendasi kepada bupati/wali kota berdasarkan hasil verifikasi dan validasi. Selanjutnya ditindaklanjuti dengan keputusan bupati/wali kota atau keputusan bersama kepala daerah tentang pengakuan dan perlindungan MHA. Pertanyaannya, jika dalam SK bupati/wali kota atau SK bersama kepala daerah itu ditemukan hubungan MHA dengan tanahnya yang bersifat keperdataan, apakah SK tersebut dapat langsung disampaikan kepada kantor pertanahan setempat untuk didaftarkan HK-nya?

Syarat atau kriteria keberadaan masyarakat tertentu dimuat dalam Pasal 4 Ayat (2). Berbeda dengan MHA, yang pengakuan keberadaannya didasarkan pada usur-unsur sosio-antropologis, penentuan keberadaan MHA didasarkan pada penguasaan fisik semata (10 tahun atau lebih berturut-turut, masih memanfaatkan tanahnya dan sebagainya). Pertanyaannya, bagaimana dengan pemenuhan syarat esensial setiap klaim atas tanah, yakni terpenuhinya syarat itikad baik dan keterbukaan, di samping penguasaan fisik atas tanahnya?

Merujuk Pasal 24 Ayat (2) PP No 24/1997 tentang Pendaftaran Tanah, syarat pengakuan hak adalah penguasaan fisik 20 tahun berturut-turut yang dilakukan dengan itikad baik dan secara terbuka. Jika itikad baik tak dicantumkan sehingga tidak dijadikan pertimbangan oleh Tim IP4T, hasil analisis tim rentan digugat pihak lain yang merasa lebih berhak karena penguasaan tanahnya dilandasi itikad baik.

Pasal 13-16 permen ini mengatur kemungkinan pembatalan sebagian areal HGU jika di atasnya dikuasai masyarakat tertentu. Jika pemegang HGU bersedia melepaskan sebagian HGU-nya, maka tanah tersebut dikembalikan kepada negara untuk selanjutnya diberikan kepada masyarakat tertentu. Jika pemegang HGU keberatan, 30 hari setelah menerima pemberitahuan, dimulailah proses permohonan pembatalan sebagian HGU oleh kakanwil. Jika permohonan dikabulkan dengan terbitnya SK Pembatalan HGU dari Menteri ATR/Kepala BPN, sebagian HGU yang dibatalkan itu jadi tanah negara yang akan diberikan kepada masyarakat yang menguasai tanah tersebut. Perbuatan hukum pembatalan hak berdasarkan alasan cacat hukum administrasi, yakni adanya tumpang tindih penguasaan tanah [Pasal 62 Ayat (2) Huruf e Peraturan Kepala BPN No 3/2011 tentang Pengelolaan Pengkajian dan Penanganan Kasus Pertanahan] implementasinya tak selalu mulus. Pembatalan hak dapat tertunda karena berbagai kendala. Selain itu, jika HGU merupakan barang milik negara, tanah tersebut baru dapat diberikan kepada masyarakat tertentu setelah dihapusbukukan oleh Menteri BUMN.

Permen ini tidak mengatur pembatalan HGU jika di atasnya terdapat HK MHA. Bagaimana jika HGU diterbitkan melalui pelepasan kawasan hutan negara, tetapi dengan adanya putusan MK No 35/PUU-X/2012 ternyata kawasan tersebut merupakan hutan adat? Dari sudut pandang MHA, pengakuan itu harus disertai pemulihan hak yang dapat berupa restitusi atau kompensasi yang belum ada pengaturannya.

Agenda ke depan

Permen ini secara implisit dimaksudkan sebagai pedoman pelaksanaan Peraturan Bersama (Perber) Menteri Dalam Negeri, Menteri Kehutanan, Menteri Pekerjaan Umum, dan Kepala BPN No 79/2014 tentang Tata Cara Penyelesaian Penguasaan Tanah yang Berada dalam Kawasan Hutan. Saat ini sudah disiapkan rancangan peraturan presiden (perpres) untuk menggantikan perber dengan melengkapi substansinya. Permen ini berpotensi tumpang tindih dengan rancangan perpres yang mengatur secara rinci penyelesaian penguasaan tanah dalam kawasan hutan.

Karena itu, sesuai posisinya sebagai peraturan pelaksanaan perber, seyogianya permen ini disempurnakan seraya dipersiapkan sebagai bahan untuk peraturan bersama menteri yang merupakan peraturan pelaksanaan perpres yang akan datang.

Keberadaan dan pengaturan tentang hak ulayat sebagai hubungan hukum antara MHA dan wilayahnya yang bersifat publik sekaligus keperdataan, ”hidup” kembali dengan dicabutnya permen terdahulu. Barangkali perlu dipikirkan untuk menyempurnakan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat sesuai dengan perkembangan yang berlaku dan harmonisasinya dengan peraturan perundangan terkait.

Gagasan menghadirkan negara untuk melindungi hak-hak rakyat semestinya didukung dengan peraturan perundang-undangan yang dalam proses penyusunannya melibatkan berbagai pihak, satu dan lain hal untuk memperoleh pandangan yang lebih obyektif dan komprehensif terkait substansi yang diatur.

Maria SW Sumardjono, Guru Besar Hukum Agraria FH UGM, Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia

Sumber: Kompas | 19 Juli 2016

Berikan komentar.